ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА ИЗРАИЛЬ Звягельская Ирина

Глава 14

КЭМП-ДЭВИДСКИЕ СОГЛАШЕНИЯ И ЕГИПЕТСКО-ИЗРАИЛЬСКИЙ МИРНЫЙ ДОГОВОР

Подход администрации Картера к Ближнему Востоку

В январе 1977 г. в Белый дом пришла новая демократическая администрация Дж. Картера. В основу американской политики была положена идея комплексного подхода - возвращения в Женеву, где в рамках мирной конференции должны были решаться основные вопросы конфликта. К таким основным вопросам президент Картер, прежде всего, относил палестинскую проблему. Провозглашенная президентом приверженность защите прав человека означала готовность Вашингтона не только более активно бороться за разрешение свободной эмиграции из СССР, но и за права палестинцев.

"Отрицание этих прав (палестинцев. - И. З.), - писал Картер, - представляло собой позицию, не имеющую оправданий в глазах свободного и демократического общества, и я обещал сделать все от меня зависящее, чтобы искать решения проблем, подобной этой, независимо от того, где они могут встретиться"267.

Намерение американского президента внести вклад в урегулирование ближневосточного конфликта диктовалось и его религиозностью. По мнению знавших его людей, Картер как истинный христианин считал важнейшим делом установление мира на Святой Земле.

Новые подходы администрации к урегулированию нашли свое отражение в том, что президент назвал израильские поселения на оккупированных территориях нелегальными, а также заявил, что палестинцам должен быть предоставлен "очаг" (или "отечество"). Картер дал понять, что в случае принятия ООП резолюции СБ ООН № 242 США будут готовы вступить в контакт с этой организацией. Предложенная формула не вызвала энтузиазма у руководства ООП, считавшего, что вступление в контакт недостаточная плата за принципиальную уступку. Как известно, ООП отказывалась признать резолюцию, означавшую косвенное признание Израиля и приравнивающую палестинскую проблему к вопросу о беженцах. С точки зрения израильских лидеров,

Картер отступил от обещаний, данных Киссинджером в ходе подписания Синайского соглашения, не признавать ООП и не вести с ней переговоров. В отношении ухода Израиля с захваченных в 1967 г. территорий позиция президента шла в русле резолюции № 242 - он считал возможным лишь незначительные изменения границ, о чем заявил премьер-министру Рабину во время встречи с ним в Вашингтоне в марте 1977 г.

Президент и его администрация с самого начала взяли четкий курс на урегулирование арабо-израильского конфликта, в рамках которого американские интересы на Ближнем Востоке могли существенно укрепиться, в том числе и за счет ослабления позиций Советского Союза, которые после переориентации Египта на США сохранялись за счет связей с радикальными арабскими режимами. При этом вопросы тактики некоторое время оставались открытыми. С одной стороны, выбор в пользу комплексного решения проблемы диктовал возвращение на Женевскую мирную конференцию, где можно было бы не только "освятить" заключаемые соглашения, но и сдержать радикалов, зависящих от СССР, а также побудить Израиль к большим уступкам. С другой стороны, параллельно прорабатывался вариант сближения Египта и Израиля в контексте опыта заключения соглашения по Синаю. Вначале США планировали привлечь к урегулированию Иорданию и Сирию, также имевших территориальные проблемы с Израилем после 1967 г. Однако в отличие от Египта ни Сирия, ни Иордания не обладали широтой маневра.

Для Х. Асада палестинская проблема была своего рода гарантией сохранения особого статуса Сирии, не желавшей превращения вопроса о Голанах в тривиальный пограничный конфликт. Во имя оказания влияния на региональную обстановку, Сирия стремилась поставить под свой контроль Палестинское движение сопротивления, что неоднократно приводило к трениям с руководством ООП. Иордания также не могла абстрагироваться от решения палестинской проблемы. Кроме того, смысл урегулирования для короля Хусейна заключался не только в возвращении даже значительной части территории Западного берега под иорданский суверенитет, но и в восстановлении суверенитета над Восточным Иерусалимом, особенно над мусульманскими святынями, хранителями которых являются Хашимиты. Ни о чем подобном речи не было, и король решил не принимать участие в бесперспективном и опасном лично для него деле.

2 октября 1977 г. было опубликовано совместное советско-американское заявление по Ближнему Востоку, которое создавало условия для созыва мирной конференции в Женеве под эгидой СССР и США. Однако этот документ подтолкнул Садата и Бегина к продвижению двусторонних контактов. Ни тот, ни другой лидер не желали возвращения в Женеву. Особенно опасен был женевский вариант для Садата, который понимал, что арабские государства не дадут ему возможности решить египетские проблемы в отрыве от устраивающих их всех решений по палестинскому вопросу, а также без возвращения Сирии Голанских высот. Его тревожила возможность усиления роли СССР, в чем он вовсе не был заинтересован. Бегина в совместном заявлении не устраивало все и особенно упоминание о законных правах палестинского народа.

4 октября 1977 г. Картер и Вэнс встретились с Даяном, который от лица израильского правительства категорически отверг совместное советско-американское заявление. 5 октября появился американоизраильский рабочий документ по Женевской конференции. Он фактически блокировал возможность возвращения в Женеву, поскольку обставлял его неприемлемыми для большинства арабов условиями. В нем исключалась возможность создания независимого палестинского государства и говорилось только о решении "проблемы арабских беженцев и еврейских беженцев".

Единственным важным моментом было то, что именно в этом документе израильское руководство впервые согласилось на участие палестинских арабов (но, разумеется, не ООП) в составе официальной арабской делегации. В документе обосабливался вопрос о Западном береге и Газе и говорилось, что "проблемы Западного берега и Газы будут обсуждаться в рабочей группе, включающей Израиль, Иорданию, Египет и палестинских арабов"268. Позже формула участия палестинских арабов в совместной иорданопалестинской делегации будет использована на мирной конференции в Мадриде, созванной в октябре 1991 г.

Осенью 1977 г. уже шли активные контакты через третьих лиц с целью обеспечить сближение между Египтом и Израилем. 1 августа госсекретарь С. Вэнс отправился с визитом на Ближний Восток с тем, чтобы по благословению президента Картера представить арабским лидерам и Израилю концепцию переходного периода для Западного берега и Газы. Перед этим, столкнувшись с жесткой позицией Бегина по вопросам ухода с территорий, Картер дал понять, что США будут занимать сбалансированную позицию в поисках мира по отношению к арабам и Израилю и, поддерживая постоянные и тесные консультации с Израилем, не намерены консолидироваться с ним против арабов269.

Предварительные контакты между сторонами осуществлялись через Румынию (Чаушеску считался другом Садата) и короля Марокко Хасана II. Хасан организовал встречу министра иностранных дел Израиля М. Даяна с вице-президентом Египта Тухами 16 сентября 1977 г. На этой встрече, как писали некоторые историки, Тухами заявил, что на основе полного вывода израильских войск с Синая Садат будет готов встретиться с Бегином. Намерение Садата действовать диктовалось стремлением стать наряду с Израилем привилегированным американским партнером на Ближнем Востоке. Сотрудничество с Соединенными Штатами в деле достижения урегулирования должно было заложить основы "особых отношений" между двумя странами. Египетский президент был уверен, что американское посредничество - необходимое и достаточное условие для возвращения под египетский суверенитет оккупированных Израилем земель и даже для урегулирования палестинской проблемы, приемлемого для прозападных арабских режимов.

Визит Садата в Иерусалим

Формально Бегин выглядел наименее подходящим партнером для заключения мирных соглашений. Он заявлял, что резолюция № 242 не распространяется на Западный берег и Газу, интенсифицировал строительство израильских поселений и взял курс на аннексию этих "библейских земель". Вместе с тем идеологическая приверженность Ликуда сохранению под израильским контролем Западного берега и Газы (оккупация Голанских высот считалась гарантией безопасности и не имела прямого отношения к идеологии), жесткость его позиции по палестинской проблеме не исключали возможности урегулирования отношений с Египтом. Мирный договор с крупнейшей арабской страной - лидером арабского мира означал бы принципиальный прорыв общеарабского фронта, противостоящего Израилю. Израильское правительство в отношениях с Египтом могло действовать достаточно раскованно, поскольку в отличие от Маараха не имело правой националистической оппозиции.

9 ноября 1977 г. президент Садат заявил в египетском парламенте, что ради мира он готов поехать даже в израильский Кнессет. 4 дня спустя Бегин от лица правительства устно пригласил Садата приехать в Иерусалим. Официальное приглашение было направлено через американское посольство в Тель-Авиве. 19 ноября 1977 г. Садат прибыл в аэропорт Бен Гурион в Тель-Авиве. Его встречали как высокого официального гостя. В речах Садата и Бегина в Кнессете фактически не содержалось ничего нового. Садат говорил о необходимости урегулирования палестинской проблемы, прекрасно понимая, что он обязан выступить в защиту общеарабского дела, а Бегин отвечал в своей обычной менторской манере. Но сам факт приезда Садата в Израиль разбил психологический барьер и впервые продемонстрировал возможность открытых контактов между вовлеченными в конфликт сторонами. Садат предложил провести мирную конференцию в Каире в середине декабря 1977 г. Она провалилась, потому что ни один арабский лидер не приехал. Одновременно был создан Фронт стойкости и противодействия в составе Сирии, Алжира, Южного Йемена и Ливии, а также ООП, призвавших к экономическому и дипломатическому бойкоту Египта.

В то время как непосредственной задачей американской администрации стало стремление, чтобы Садат получил какие-то дивиденды от своей инициативы, в стратегическом плане, начиная с 1978 г., она пыталась достичь успеха на двух направлениях - двустороннее соглашение между Египтом и Израилем и промежуточные договоренности по Западному берегу и Газе. Без них нечего было рассчитывать на вовлечение других арабов в мирный процесс270.

Активность Садата и произведенное его визитом впечатление побуждали Бегина к действию. Он решил отправиться на встречу с Картером, чтобы представить израильский план урегулирования. Бегин понимал, что Садату необходимо получить некую формулу урегулирования для палестинцев, что он не сможет согласиться на возвращение одного Синая. Выход из ситуации был подсказан министром иностранных дел Израиля М. Даяном. Он предложил план автономии для палестинцев, который был бы экстерриториальным по своей сути, т.е. распространялся бы не на территории, а на население. Для Бегина - это был выход, поскольку сохранялась его формула "нет чужому суверенитету над Иудеей и Самарией". Автономия сводилась к постепенному отказу от военного правления (при сохранении за Израилем функций обеспечения безопасности и общественного порядка), избранию административного совета, ведающего социальной и финансовой политикой, транспортом, строительством и т.п.

Предполагался пятилетний переходный период, после которого будет более четко определена судьба палестинцев. При этом Израиль подтверждал свое право и претензии на суверенитет на Западном берегу и в Газе, но, учитывая, что существуют и противоположные претензии, ради достижения соглашения и мира предлагал оставить вопрос о суверенитете открытым. Реакция американской стороны на израильский план была весьма сдержанной. Картер понимал, что Садату трудно будет согласиться с такой "автономией". Тем не менее визит в США давал израильским предложениям определенную легитимность.

В декабре 1977 - январе 1978 г. переговоры между египетскими и израильскими представителями заходят в тупик на фоне все более ужесточающихся подходов Бегина, который продолжает менять свой собственный план. В сложившихся условиях вмешательство Соединенных Штатов становится императивом. В феврале 1978 г. Садат едет в Вашингтон для встречи с Картером, который относился к нему с большой симпатией. Даже некоторые представители произраильского лобби в США в это время приходят к выводу, что Бегин не проявляет реализма. Росту негативного отношения Картера к политике правительства Бегина способствовал и ход военной операции "Литани", осуществленной Израилем в марте 1978 г. Напасть планировалось на палестинские базы на юге Ливана, но большинство палестинских бойцов отступили на север, и удар обрушился на мирное ливанское население. Бегина встретили в США прохладно.

Картера раздражал его отказ от эвакуации поселений с Синая, нежелание дать палестинцам после пятилетнего переходного периода право выбора своей политической судьбы. Не случайно, после завершения визита Штаты направили Бегину письмо с вопросами о будущем Западного берега и Газы после пятилетнего периода. Ответ Бегина был бескомпромиссным: Израиль будет готов обсуждать не будущее территорий или вопрос о суверенитете, а только вопрос о характере будущих отношений. Вместе с тем общая ситуация в Израиле определялась тем, что многие боялись потерять исторический шанс. Весной 1978 г. появилось мощное движение "Мир сейчас".

В сложившихся условиях Вашингтону надо было спасать Садата и весь инициированный им двусторонний процесс, подключившись в качестве посредника и участника переговоров. Для Картера это был нелегкий выбор. Он был вынужден использовать авторитет американского президента, связывая с исходом переговоров свою политическую судьбу. В августе 1978 г. госсекретарь С. Вэнс посетил Египет и Израиль и привез приглашение американского президента на саммит в КэмпДэвид. Накануне отъезда израильской делегации "Мир сейчас" организовал 100-тысячную демонстрацию в Тель-Авиве, самую многочисленную в истории Израиля.

Саммит в Кэмп-Дэвиде и мирный договор с Египтом

Встреча в верхах в Кэмп-Дэвиде продлилась с 5 по 17 сентября 1978 г. Переговоры шли крайне трудно и неоднократно оказывались на грани срыва. До последнего момента стороны не пришли к компромиссу по Иерусалиму. Позиция Египта заключалась в том, что Восточный Иерусалим должен быть включен в территорию Западного берега. Бегин исходил из того, что объединенный Иерусалим - вечная столица Израиля. Кризис был столь острым, что 17 сентября египетская делегация стала собираться домой, не подписав соглашение. Компромиссный выход из тупика нашел Картер: Садат и Бегин представили ему письма со своей позицией по Иерусалиму, а Картер вручил Садату свое письмо, подтверждающее, что США возражают против аннексии Израилем Восточного Иерусалима.

Заключенные соглашения состояли из двух документов - "Рамки мира на Ближнем Востоке" и "Рамки для заключения мирного договора между Египтом и Израилем". Первый документ рассматривался как формула, способная обеспечить продолжение процесса урегулирования. В "Рамках мира" отмечалось, что они представляют собой "основу для заключения мира не только между Египтом и Израилем, но и между Израилем и каждым из его соседей, который готов вступить в переговоры о мире на этой основе". В соглашение был включен план автономии, предусматривающий создание Административного совета и введение на пять лет автономии для населения территорий. Переговоры об определении окончательного статуса Западного берега и Газы предлагалось начать между Израилем, Иорданией, Египтом и палестинцами не позже, чем через три года после начала переходного периода, для решения палестинской проблемы "во всех ее аспектах"271.

Эта формула была предложена президентом Картером во время его краткосрочного пребывания в Египте 4 января 1978 г., когда он сделал заявление, получившее название Асуанской декларации. В документе, в частности, впервые сформулировано американское видение урегулирования палестинской проблемы "во всех ее аспектах, ...признание законных прав палестинского народа и предоставление возможности палестинцам участвовать в определении их собственного будущего"272.

В соответствии со вторым документом мирный договор с Египтом должен был быть заключен в течение трех месяцев и его положения реализованы в период от 2-х до 3-х лет после подписания. Договор базировался на следующих принципах:

1. Вывод израильских войск с Синая (Бегин долго боролся против этой формулы и против эвакуации израильских поселений), признание полного суверенитета Египта над всей территорией и демилитаризация большей части Синая.

2. Обеспечение свободы навигации по Суэцкому каналу и Тиранскому проливу.

3. Полная нормализация отношений сразу после вывода израильских войск с западного Синая 273.

(Еще два года после этого Израиль сохранял военный контроль над территорией к востоку от линии Эль-Ариш-Рас-Мухаммед с ее поселениями, армейскими лагерями и аэродромами.)

Реакция арабских государств и ООП на кэмп-дэвидские соглашения была крайне негативной. Действия Садата рассматривались как сепаратные и предательские по отношению к общеарабскому делу. 5 ноября 1978 г. арабское совещание в верхах в Багдаде выступило с резкой критикой заключенных соглашений.

А в Израиле Бегин столкнулся с критикой светских националистов и религиозников в правительстве и в Кнессете. Их не волновало, что решение об освобождении Синая и эвакуации израильских поселений было платой за первый в истории Израиля мирный договор с арабской державой. Их не устраивал сам принцип ухода и они боялись прецедентов. Даже Бегину не удалось предотвратить раскол в правительстве. 24 сентября 1978 г. 11 министров высказались "за", 2 - "против", 1 - воздержался. Министры от религиозной партии не принимали участия в голосовании. На следующий день Кнессет поддержал заключенные соглашения. Большую роль сыграли Ш. Перес и поддержка его партии. 84 депутата проголосовали за соглашения, 19 - были против и 17 - воздержались274.

10 декабря 1978 г. Садату и Бегину была присуждена Нобелевская премия мира.

Процесс заключения мирного договора с Египтом потребовал не менее шести месяцев. Здесь было еще больше препятствий, чем в Кэмп-Дэвиде, тем более, что продвижения в "рамках мира" практически не наблюдалось. Арабские государства продолжали критиковать Египет. Иордания категорически отказалась участвовать в переговорах по автономии. Бегин продолжал строить поселения на Западном берегу и в Газе, экспроприировать там частную землю, несмотря на данные обязательства заморозить строительство поселений до завершения переговоров по автономии. Министр иностранных дел Даян и министр обороны Вейцман были против такой недальновидной политики, справедливо полагая, что мир с Египтом необходим и нужно следовать духу заключенных в Кэмп-Дэвиде соглашений, а не заниматься мелким обманом. В середине ноября 1978 г. переговоры с Египтом зашли в тупик.

В январе 1979 г. произошла антишахская революция в Иране, в результате которой к власти пришли религиозные деятели, крайне негативно относившиеся к США. 4 ноября 1979 г. иранцы захватили в заложники сотрудников американского посольства. Картер, несмотря на ситуацию и, в частности, на планировавшуюся миссию по спасению заложников, не мог позволить провалиться мирному процессу на Ближнем Востоке. Он лично посетил Египет и Израиль. Его визит был назван "актом отчаяния". Ему удалось достичь продвижения на пути переговоров. Текст договора соответствовал заключенным в Кэмп-Дэвиде рамкам. Дипломатические отношения между Израилем и Египтом должны были быть установлены после завершения первой фазы израильского отхода и освобождения большей части территории Синая275.

Договор сопровождался меморандумом о взаимопонимании между США и Израилем, в соответствии с которым Израилю гарантировались поставки нефти в течение 15 лет (взамен поставок из Ирана), американская поддержка в случае нарушения соглашений, а также подтверждалось, что США будут по-прежнему удовлетворять израильские военные и экономические нужды.

События стремительно развивались. Договор был подписан обеими сторонами в торжественной обстановке в Вашингтоне на лужайке перед Белым домом 26 марта 1979 г. Уже 31 марта 1979 г. Египет был исключен из Лиги арабских государств, которая немедленно перевела свою штаб-квартиру из Каира в Тунис. Арабские государства и ООП прекратили дипломатические отношения с Египтом и объявили ему бойкот. 9 мая последовало исключение из ОИК. Однако нормализация египетско-израильских отношений продолжалась. 30 апреля 1979 г. первое израильское судно со времени независимости прошло по Суэцкому каналу. 26 февраля 1980 г. были установлены дипломатические отношения между двумя странами, которые на протяжении многих лет оставались "холодным миром". Взаимное недоверие и неприятие, особенно раскручиваемые в условиях продолжающегося ближневосточного конфликта, были велики и непреодолимы.

Продвижение на египетском направлении не сопровождалось хотя бы минимальным прогрессом на палестинском. Вместо Даяна, автора плана автономии, Бегин назначил главой делегации по ведению переговоров лидера НРП Й. Бурга, что являлось знаковым назначением. Версия автономии была доработана и ужесточена. В ней вопрос о суверенитете больше не оставался открытым, а говорилось, что и через пять лет Израиль будет сохранять свое требование суверенитета. 2 октября 1979 г. М. Даян подал в отставку с поста министра обороны в знак несогласия с официальной линией.

Сначала Бегин оставил пост министра иностранных дел за собой, а позже в марте 1980 г. назначил на него еще одну знаковую личность - И. Шамира, бывшего лидера террористической группы Лехи, человека крайне жестких взглядов, который даже не голосовал в поддержку кэмп-дэвидских соглашений. В мае 1980 г. пост министра обороны покинул Э. Вейцман, выступавший за переговоры и введение автономии на Западном берегу и в Газе. Выходя из офиса премьер-министра, он, по имеющимся свидетельствам, со словами "никто здесь не хочет мира" сорвал со стены плакат, призывающий к миру. Бегин взял портфель министра обороны себе и сохранял его до формирования нового правительства.